海南農(nóng)墾在2008年以來的改革中，海墾控股集團屬下49個國有農(nóng)場已下放移交市縣管理的有11個，國有農(nóng)場社會職能全面移交市縣政府管理。省委省政府將農(nóng)墾的“八大園區(qū)”建設(shè)和“八大產(chǎn)業(yè)”開發(fā)列為省級重點工程，實行墾地融入改革和融合發(fā)展。所以，墾地合作共建共贏已成為海南農(nóng)墾新一輪改革發(fā)展的重要課題。本文擬就推進海南墾地合作共建共贏進行初步探討。
一、墾地合作共建共贏背景
海南農(nóng)墾改革開放以來30多年間，總忙于“外引”——招商引資，而閑于“內(nèi)聯(lián)”——墾地合作（與當?shù)卣?、墾民合作（與當?shù)鼐用瘢?。但是“外引”除了得到“土地變現(xiàn)”的一些好處外，對墾區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻微不足道。綜觀海南農(nóng)墾的國有企業(yè)性質(zhì)、國有劃撥土地性質(zhì)、農(nóng)墾農(nóng)村山水相連環(huán)境等，農(nóng)墾與當?shù)卣⑴c當?shù)鼐用竦暮献鞴步ū厝淮嬖诰薮蟮墓糙A潛力和空間。為此，海南農(nóng)墾新一輪的改革發(fā)展應(yīng)當既忙于“外引”，又更要忙于“內(nèi)聯(lián)”。
當前，海南農(nóng)墾遇上了前所未有的好機遇。
近兩年來，海南農(nóng)墾在省委省政府的正確領(lǐng)導下，在省委李軍副書記的主持下，地方黨委政府投入了前所未有的政治資源和人力財力物力，全面推進新一輪海南農(nóng)墾改革，為全國農(nóng)墾樹立了標桿，得到中央的充分肯定。農(nóng)業(yè)部在海南召開了全國深化農(nóng)墾改革現(xiàn)場推進會，推廣海南農(nóng)墾改革經(jīng)驗。
目前，中央和海南對深化農(nóng)墾改革均出臺了政策方針；農(nóng)墾新一輪改革發(fā)展被列為海南的“一號工程”，省委李軍副書記親自領(lǐng)導和主持農(nóng)墾改革；農(nóng)墾徹底移交社會職能，實現(xiàn)社企分離和減輕負擔。農(nóng)墾新一輪的改革得到很多紅利：土地資本化帶來紅利，社會職能屬地化帶來紅利，土地清理規(guī)范化帶來紅利。
同時，海南農(nóng)墾仍然面臨著時間緊迫和形勢嚴峻的挑戰(zhàn)。比如，國有農(nóng)場下放移交市縣管理，這曾經(jīng)是海南農(nóng)墾國有農(nóng)場管理體制改革的一種方案。2010年海南省出臺《關(guān)于進一步深化海南農(nóng)墾管理體制改革的決定》，就要求2013年底前完成農(nóng)場移交市縣管理工作。但在具體落實上，迄今只下放移交11個農(nóng)場。特別值得注意的是，長期以來，海南農(nóng)墾的經(jīng)濟狀況一直不太好。如果在新一輪改革發(fā)展中仍然還處在“慢半拍、拖后腿、短板”的狀況，那么海南農(nóng)墾國有農(nóng)場繼續(xù)再次下放移交市縣屬地管理的可能性仍然很大?？傊?，海南農(nóng)墾既承受著市場淘汰機制調(diào)整又承受著政府淘汰機制調(diào)整的雙重調(diào)整壓力。就海南農(nóng)墾的命運而言，新機遇所能給的時間已經(jīng)非常緊迫了。
二、充分認識墾地合作共建共贏的重要性
新一輪農(nóng)墾改革中，海南農(nóng)墾移交社會職能，政府的“社”和農(nóng)墾的“企”之間的關(guān)系就發(fā)生了重大的變化。目前急需厘清對政府的“社”和農(nóng)墾的“企”的思想認識問題，以避免陷入歷史性誤區(qū)。
（一）政府的“社”與農(nóng)墾之間的關(guān)系
海南農(nóng)墾將社會職能移交當?shù)卣?、實行屬地管理之后，政府在農(nóng)場原社區(qū)設(shè)“居”?！熬印苯?jīng)政府授權(quán)、委托或購買服務(wù)，承擔著“居”社區(qū)的社會管理和公共服務(wù)。但是，“居”的社會管理，仍然與農(nóng)場或農(nóng)場公司（以下簡稱農(nóng)場）存在著千絲萬縷的關(guān)系。今后，農(nóng)場成為“居”里的企業(yè)，農(nóng)場員工成為“居”里的居民；農(nóng)場和農(nóng)場員工一方面享有“居”的均等化公共服務(wù)，另一又必須要接受“居”的社會管理；根據(jù)政策規(guī)定，從農(nóng)場到“居”里工作的人員，如被解聘仍需回到農(nóng)場；農(nóng)場（或海膠公司）的生產(chǎn)隊隊長多數(shù)將成為“居”下面的居民小組的組長；“居”居民優(yōu)惠租賃農(nóng)場國有土地300多萬畝，同時私墾私占農(nóng)場國有土地也有幾十萬畝計。此外，海南農(nóng)墾存在著大量的社會遺留問題，比如20多萬人的并場隊問題、幾萬人的難僑隊問題、10多萬人的除名或開除或解除勞動關(guān)系問題、貧困居民(包括部分職工在內(nèi))扶貧問題以及軍工、退伍軍人問題等等。這些問題都需要政府和“居”協(xié)助或配合來解決，很難說社會職能移交了，就一交了之了，農(nóng)墾就不管了。
同時，設(shè)“居”才剛剛開始，尚有大量的具體工作有待推進，農(nóng)墾的任務(wù)仍然很多很重。比如，各市縣普遍反映，農(nóng)墾的社會職能移交了，但對應(yīng)的社會性公益性資產(chǎn)資源還沒有移交；需要解決“居”建設(shè)、醫(yī)院建設(shè)、幼兒園建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)和居民住房建設(shè)用地問題等等。
此外，社區(qū)人口全部是“居”的居民，而土地全部歸屬農(nóng)墾。人口與土地的關(guān)系，以及土地與社區(qū)管理之間的關(guān)系都錯綜復雜。社區(qū)居民的主體仍是農(nóng)墾職工、職工家屬，以及職工親屬等，與農(nóng)墾血脈相連，“基因”相同。
（二）農(nóng)墾的“企”與政府之間的關(guān)系
農(nóng)墾的“企”與政府的關(guān)系，同樣有著千絲萬縷的關(guān)系。其主要原因是農(nóng)墾的土地性質(zhì)所決定的（當然還有其他因素）。農(nóng)墾土地為政府劃撥，因此，政府管土地，也就必然要“管”企業(yè)。農(nóng)墾新項目開發(fā)建設(shè)涉及土地交易的，政府要管理，比如：農(nóng)墾土地轉(zhuǎn)讓，需報經(jīng)政府批準，并繳交40%的出讓金；招商引資土地合作開發(fā)，需報經(jīng)政府批準，并繳交土地評估價款的40%；土地租賃或?qū)ν獬邪?，需報?jīng)政府批準，并繳交租金的40%。此外，園區(qū)建設(shè)和非農(nóng)開發(fā)建設(shè)，需報經(jīng)政府批準， 并要符合政府的土地規(guī)劃，甚至需辦理土地變性手續(xù)；產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)場的水庫、生態(tài)林等，如需開發(fā)建設(shè)，需報經(jīng)政府批準；落實國家和地方政府的惠農(nóng)政策，需報經(jīng)政府批準，等等。
再比如，前些年的原海南省農(nóng)墾總局期間，農(nóng)場或投資公司招商引資土地合作開發(fā)項目，收繳了引進投資合作者的提前收益金、定金、保證金等款項，且?guī)缀跻不ü饬?。但是由于相當部分項目涉及到政府未能審批、不符合土地?guī)劃、農(nóng)業(yè)用地未能變性、沒有執(zhí)行“招拍掛”等問題，合作項目至今未能落地，致使農(nóng)墾產(chǎn)生巨額款項的財務(wù)風險以及相應(yīng)的誠信危機。如果得不到當?shù)卣闹С郑@些歷史遺留問題很難化解。
三、墾地合作共建共贏發(fā)展模式
基于以上的認識，并結(jié)合海南農(nóng)墾當前的形勢，筆者初步認為，海南農(nóng)墾應(yīng)做、能做，并能做成全國農(nóng)墾改革發(fā)展新標桿的歷史使命，就是著力推進墾地合作發(fā)展、墾民合作發(fā)展。
（一）墾地合作創(chuàng)建文明“居”（社區(qū)）
在農(nóng)墾移交社會職能和政府設(shè)“居”的基礎(chǔ)上，墾地合作創(chuàng)建文明“居”（社區(qū)）。
1.履行社會職能移交工作的職責，構(gòu)建與政府之間的和諧關(guān)系，為新一輪改革發(fā)展提供“綠色政治生態(tài)”。落實社會職能以及相關(guān)檔案資料的移交工作；提供“居”辦公用房或用地，劃轉(zhuǎn)醫(yī)院、幼兒園用地，解決職工和居民建房供地問題；推薦人員由“居”擇優(yōu)先聘；落實扶貧攻堅任務(wù)；移交社會性公共資產(chǎn)資源；化解涉及社區(qū)居民切身利益的歷史遺留問題；做好信訪維穩(wěn)工作，將矛盾和糾紛化解在當?shù)?；擔當國有企業(yè)社會責任，為社區(qū)為民居多做善事、好事，傳遞和諧社會正能量。
2.墾地合作推進城鎮(zhèn)化試驗區(qū)建設(shè)，人口向試驗區(qū)集中，優(yōu)化農(nóng)墾土地配置，把基層的居民點騰出來，開發(fā)“共享農(nóng)莊”項目。探索新型社區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，構(gòu)建社區(qū)居民相對集中居住的試驗區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)體系，開展人居環(huán)境整治，提升城鎮(zhèn)綜合配套承載能力，降低社區(qū)管理成本，改善試驗區(qū)居民生產(chǎn)生活條件。隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在人口空心化的分場、生產(chǎn)隊居民點，根據(jù)海南全域旅游發(fā)展規(guī)劃，開發(fā)“共享農(nóng)莊”項目，并以“共享農(nóng)莊”為載體，培育農(nóng)墾農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進美麗鄉(xiāng)村和全域旅游建設(shè)，打造熱帶特色“王牌”產(chǎn)業(yè)。
（二）墾地合作發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟
首先分析一下與海南農(nóng)墾改革發(fā)展緊密相關(guān)的開發(fā)建設(shè)主體和國有土地權(quán)益。
——開發(fā)建設(shè)主體。在海南農(nóng)墾新一輪改革發(fā)展之前，農(nóng)墾主要有兩大開發(fā)建設(shè)主體，分別是國有農(nóng)場、投資公司（國有獨資或國有絕對控股公司）。國有獨資、國有絕對控股公司由于股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、生產(chǎn)要素配置不合理、法人治理結(jié)構(gòu)不合理等等，實為國有國營企業(yè)的翻版。海南農(nóng)墾多年的實踐證明，國有農(nóng)場和翻版公司作為開發(fā)建設(shè)主體，所承擔的包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、新項目投資開發(fā)以及招商引資項目建設(shè)等，成功案例屈指可數(shù)。如果新一輪的海南農(nóng)墾改革發(fā)展仍然由國有農(nóng)場和翻版公司作為開發(fā)建設(shè)主體，其經(jīng)營風險是顯而易見的，應(yīng)盡可能避免重蹈覆轍，完善開發(fā)建設(shè)主體的法人治理機制，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。
——國有土地權(quán)益。海南農(nóng)墾國有劃撥土地在進行市場“交易”時，政府享有40%的權(quán)益，因此在海南農(nóng)墾的1000多萬畝土地中，政府準擁有400多萬畝。此外，政府對農(nóng)墾國有土地享有規(guī)劃、劃轉(zhuǎn)、開發(fā)等方面的多項審批權(quán)或處置權(quán)?！熬印本用褡赓U農(nóng)場國有土地300多萬畝，對外租賃20多萬畝，且租金低、租期長，而且從合同簽訂和當?shù)孛袂槊耧L來看，租金難于市場化調(diào)整。特別是租賃土地絕大多數(shù)種植長期經(jīng)濟作物，甚至承租人住房都建設(shè)在租賃土地上，所以即使土地租賃期屆滿，農(nóng)墾也難于收回土地。
綜上所述，海南農(nóng)墾新一輪的改革發(fā)展，應(yīng)當在培育符合市場經(jīng)濟要求的新型開發(fā)建設(shè)經(jīng)營主體的同時，權(quán)衡農(nóng)墾、政府、居民三者的權(quán)益?；诖?，下面提出兩點建議：
——推進土地資本化改革，創(chuàng)新墾地合作模式，組建墾地合作平臺公司，推進土地資源優(yōu)化配置，提升土地開發(fā)價值，改善招商引資環(huán)境，促進區(qū)域性開發(fā)建設(shè)。
以土地資本化為手段，以園區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)為載體，推進農(nóng)墾與政府合作。園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的土地評估作價，農(nóng)墾占有土地股權(quán)的60%、政府占有土地股權(quán)的40%，并根據(jù)開發(fā)建設(shè)需要商定現(xiàn)金股權(quán)，組建墾地合作平臺公司。墾地合作平臺公司作為園區(qū)和產(chǎn)業(yè)的一級開發(fā)商，整合土地資源，對園區(qū)國有土地（毛地）進行統(tǒng)一的拆遷、安置、補償，并受政府委托進行配套設(shè)施建設(shè)，使園區(qū)的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），之后以熟地大舉招商引資。
——推進產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新墾民合作模式，組建墾民合作熱帶特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，解決農(nóng)墾土地租賃關(guān)系不合理、農(nóng)戶各家各戶分散經(jīng)營問題，實現(xiàn)熱帶特色農(nóng)業(yè)股份化、產(chǎn)業(yè)化、市場化。
充分發(fā)揮海南熱帶特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，推進自營經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，對居民租賃農(nóng)墾土地發(fā)展形成的區(qū)域性熱帶特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，如紅明的荔枝、東昌的胡椒、南田的芒果等產(chǎn)業(yè)，采取居民以果樹評估作價入股，農(nóng)墾以土地評估作價入股，組建墾民合作熱帶特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，并改制發(fā)展成為上市公司。要通過資產(chǎn)評估優(yōu)惠政策（比如，初始評估時，果樹作價就高不就低，今后在增資擴股時逐漸實行統(tǒng)一市場化的評估標準）、公司上市資產(chǎn)增值以及投資退出機制來吸引居民合作入股。隨著墾民合作公司的發(fā)展壯大，還可以通過增資擴股吸納周邊農(nóng)村果農(nóng)和租賃農(nóng)場土地的投資商合作入股。
四、兩點行動建議
海南墾地融入改革和融合發(fā)展，關(guān)鍵在行動在落實。現(xiàn)提出兩點行動建議：
行動一：宏觀謀劃
組織墾地合作共建謀劃班底，承擔專題調(diào)查研究，草擬行動計劃、工作方案、試點方案以及溝通協(xié)調(diào)等責任。將墾地合作共建共贏課題納入海南省委提出的“大研討大行動”活動中去，召開墾地合作共建共贏專題研討會。
行動二：微觀試點
建議在三亞、儋州推進墾地合作試點；在?？?、陵水、保亭、樂東推進創(chuàng)建文明“居”（社區(qū)）試點——社區(qū)城鎮(zhèn)化試驗區(qū)和“共享農(nóng)莊”建設(shè)；在紅明、東昌、南田推進墾民合作試點。
（作者單位：海南省深化海南農(nóng)墾管理體制改革領(lǐng)導小組辦公室土地改革組）
責任編輯：蔡基松
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