黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，強調(diào)要“提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能”。這是黨中央著眼“十五五”時期加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、扎實推進鄉(xiāng)村全面振興作出的重大決策部署，必將為“推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民與國家同步基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”、以加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化更好推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供強有力的制度保障和政策支撐。
一、深刻認識提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能的重大意義
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，圍繞保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給、促進農(nóng)民持續(xù)增收、提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務水平等方面，出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，支持力度越來越大，覆蓋面越來越廣，制度體系越來越成熟，有力推動“三農(nóng)”發(fā)展取得歷史性成就。特別是“十四五”時期，強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系持續(xù)完善的成效明顯：糧食安全根基更加牢固，2024年糧食產(chǎn)量邁上1.4萬億斤新臺階；農(nóng)民收入實現(xiàn)穩(wěn)步增長，持續(xù)高于城鎮(zhèn)居民收入增幅，縣域富民產(chǎn)業(yè)帶動作用明顯；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得新進展，農(nóng)作物耕種收綜合機械化率進一步提升，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率持續(xù)增長，高標準農(nóng)田建設(shè)扎實推進；農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展成效顯現(xiàn)，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善；鄉(xiāng)村治理體系不斷完善，農(nóng)民獲得感持續(xù)增強。
但是，強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策在實施中存在一些亟待解決的問題，如：政策協(xié)同性有待增強，部分支持政策在目標設(shè)定、對象識別、執(zhí)行節(jié)奏上統(tǒng)籌不夠，協(xié)同發(fā)力機制不健全；政策精準性仍需提升，部分補貼政策與實際生產(chǎn)績效掛鉤不緊密；政策績效評估機制不健全，動態(tài)調(diào)整優(yōu)化不及時。立足新時代“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略全局，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策支持力度，更加注重提高政策效能、更高水平激發(fā)政策紅利。當前，亟須增強政策的精準性、有效性和協(xié)同性，確保政策供給與發(fā)展需求精準對接，各項舉措?yún)f(xié)同發(fā)力、互補高效，全面提升政策資源配置效率和實施效能。
首先，提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能，是提高種糧積極性、筑牢糧食安全根基的戰(zhàn)略需求。在國內(nèi)資源環(huán)境約束趨緊的形勢下，中國糧食產(chǎn)量在歷史性突破1.4萬億斤后，面臨持續(xù)提高農(nóng)民種糧積極性、鞏固穩(wěn)產(chǎn)保供能力的重大挑戰(zhàn)。提高政策效能，是健全種糧農(nóng)民收益保障機制、提高種糧積極性的根本途徑。通過完善糧食最低收購價政策，進一步增強種糧保本兜底功能，能夠切實穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)預期；通過優(yōu)化補貼政策設(shè)計，確保政策紅利精準直達實際種糧主體，將進一步激發(fā)糧食生產(chǎn)積極性；通過健全農(nóng)業(yè)保險體系，擴大完全成本保險和種植收入保險覆蓋面，將有效降低生產(chǎn)風險。這些政策工具的系統(tǒng)集成和協(xié)同發(fā)力，將形成保障種糧收益、提升生產(chǎn)效能的政策合力，為把中國人的飯碗牢牢端在自己手中提供堅實保障。
其次，提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能，是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐。“十五五”時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨從量的擴張向質(zhì)的提升的歷史性轉(zhuǎn)變。這就要求必須牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。提高政策效能，是優(yōu)化資源配置效率、培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能的核心舉措。通過完善農(nóng)業(yè)補貼政策，引導生產(chǎn)要素向綠色農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等新興領(lǐng)域集聚，有效促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型；通過創(chuàng)新金融服務機制，破解新型經(jīng)營主體融資瓶頸，為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新注入強勁動力；通過健全產(chǎn)業(yè)扶持政策，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，拓展農(nóng)業(yè)多元價值功能。這些政策的精準發(fā)力和系統(tǒng)集成，將形成推動農(nóng)業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的政策合力，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程提供持續(xù)動力。
最后，提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求。政策效能是衡量治理能力現(xiàn)代化水平的重要標尺。當前的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，在精準性、指向性和實效性方面仍有提升空間，部分政策的邊際效應遞減，且在實施中存在協(xié)同配套不足、評估機制不健全等問題，制約了政策效果的充分發(fā)揮。提高政策效能，是提升治理水平的核心路徑。完善政策決策機制，推動有效市場與有為政府更好結(jié)合，增強政策設(shè)計的科學性和前瞻性；構(gòu)建從政策設(shè)計、實施到評估、優(yōu)化的全流程管理體系，推動政策設(shè)計更加科學合理、實施機制更加高效順暢，形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、成熟定型的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，為加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更加有力的政策保障。
二、準確把握提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能的基本路徑
提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能是一項系統(tǒng)工程，需要堅持系統(tǒng)思維、問題導向和目標導向相統(tǒng)一，在完善政策框架、優(yōu)化實施機制、創(chuàng)新管理方式等方面協(xié)同發(fā)力。要著力破解政策資源配置效率不高、政策措施協(xié)同不足、政策落地見效不暢等緊迫問題，特別要注重處理好政府與市場的關(guān)系，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合、同向發(fā)力。要建立健全科學規(guī)范、運行有效的政策管理體系，全面提升政策的精準性、有效性和可持續(xù)性，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更加有力的制度保障。
第一，健全多元化投入機制，優(yōu)化政策資源配置。完善多元化投入機制，構(gòu)建財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，是提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能的基礎(chǔ)支撐。要堅持將農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預算優(yōu)先保障領(lǐng)域，持續(xù)加大投入力度，著力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將資金精準投向糧食安全、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重點領(lǐng)域。要創(chuàng)新財政資金使用方式，積極推行以獎代補、先建后補等激勵機制。借鑒地方實踐經(jīng)驗，探索建立“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的資金整合機制，有效提升財政資金的規(guī)模效應和使用效益。要創(chuàng)新農(nóng)村金融服務，健全社會資本投資引導機制，通過財政引導和政策激勵，吸引更多社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，破解鄉(xiāng)村振興資金瓶頸。要完善農(nóng)村信用體系，優(yōu)化農(nóng)業(yè)信貸服務，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務。健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資機制，激活農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”。完善農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，擴大政策性擔保覆蓋面，切實降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資成本，既要“增量擴面”，又要“提質(zhì)降本”，真正讓農(nóng)民貸得到、貸得起、用得好。要有序引導社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立健全緊密有效的利益聯(lián)結(jié)機制，確保農(nóng)民能夠合理分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，實現(xiàn)合作共贏、共同發(fā)展。
第二，加強政策協(xié)同集成，提升政策體系整體效能。提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能，既要強化各項政策的目標、工具、力度、時機的適配性與契合度，增強政策的針對性和有效性，也要打好政策“組合拳”，形成協(xié)同合力、提升整體效能。要強化價格、補貼、保險等政策工具的功能互補、協(xié)同配合。穩(wěn)定完善糧食最低收購價政策，保持政策彈性空間，既穩(wěn)定農(nóng)民收益預期，又有效反映市場供求關(guān)系。優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策，推動補貼從普惠性向功能性轉(zhuǎn)變，確保補貼資金精準直達實際種糧主體，真正用于糧食生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。推動農(nóng)業(yè)保險擴面、增品、提標，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險。要實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)相協(xié)調(diào)，健全保供穩(wěn)價調(diào)控機制，推動糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理水平，維護好農(nóng)民利益。完善農(nóng)產(chǎn)品進出口調(diào)控政策，加強國內(nèi)市場與國際市場的有效銜接。健全市場監(jiān)測預警體系，及時掌握供需變化，為政策調(diào)整提供科學依據(jù)。健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，實施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償。完善產(chǎn)糧大縣獎勵政策，降低主產(chǎn)區(qū)財政負擔，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧不吃虧、有積極性。建立糧食產(chǎn)銷區(qū)長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，促進糧食資源合理流動和優(yōu)化配置，促進產(chǎn)銷區(qū)利益平衡、協(xié)同發(fā)展。
第三，創(chuàng)新政策管理方式，提高政策實施精準性和有效性。提升強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能，必須建立健全覆蓋政策全過程的現(xiàn)代管理體系，運用現(xiàn)代技術(shù)手段提升政策管理能力。要健全科學決策機制，充分運用大數(shù)據(jù)分析、實地調(diào)研、專家論證等方式，精準把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實際需求和突出問題。建立政策制定的多部門會商機制，確保各項政策在出臺前經(jīng)過充分協(xié)調(diào)，避免政策沖突或重復。完善政策試點示范機制，通過小范圍試驗、階段性評估、經(jīng)驗總結(jié)推廣等步驟，確保政策的可行性和有效性。要大力推進數(shù)字化賦能，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)信息平臺，整合農(nóng)戶基本信息、土地確權(quán)數(shù)據(jù)、生產(chǎn)經(jīng)營記錄等核心要素，為精準識別政策對象提供強有力的技術(shù)支撐。推廣衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)在糧食收儲、補貼發(fā)放、農(nóng)業(yè)保險理賠等實踐中的應用，實現(xiàn)政策執(zhí)行的精準投放和全程可追溯。簡化政策落實流程，推行“一窗受理、一站服務”模式，切實降低政策執(zhí)行成本和農(nóng)民辦事成本。要建立健全政策實施績效監(jiān)測評估體系。引入第三方評估機制，定期對政策實施效果進行客觀評估，重點關(guān)注政策目標的實現(xiàn)程度和農(nóng)民群眾的實際獲得感。建立以農(nóng)民滿意度為核心的政策評價指標體系，將評估結(jié)果作為政策調(diào)整優(yōu)化的重要依據(jù)。完善政策動態(tài)調(diào)整機制，對實施效果不佳的政策及時進行修訂或終止，確保政策始終與加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需求相匹配、同步。
第四，建立健全城鄉(xiāng)融合體制機制，構(gòu)建強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策長效機制。建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度體系，是提升政策效能的根本之策。當前，要素從鄉(xiāng)村向城市單向流動的格局尚未根本扭轉(zhuǎn)，亟須破除體制機制障礙，促進人才、土地、資金等要素在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化注入持久動力。要堅持引育并重、雙向流動。健全人才入鄉(xiāng)激勵機制，完善科研人員、高校畢業(yè)生、退役軍人等群體返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持政策，在創(chuàng)業(yè)補貼、融資服務、項目申報等方面提供精準扶持。實施高素質(zhì)農(nóng)民培育計劃，加強家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人培訓，提升經(jīng)營管理能力。建立城鄉(xiāng)人才交流合作機制，推動城市專業(yè)技術(shù)人才向農(nóng)村流動，形成人才雙向流動的良性循環(huán)。深化農(nóng)村土地制度改革，探索農(nóng)戶合法擁有的住房以出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，建立兼顧國家、集體和農(nóng)民利益的土地增值收益分配機制。推廣“小田并大田”等實踐創(chuàng)新方式，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營，提升土地利用效率。健全城鄉(xiāng)公共服務均衡配置機制，推動更多公共服務向基層下沉、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，完善利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。
責任編輯：經(jīng)濟研究處
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