“十五五”時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期，也是落實糧食安全戰(zhàn)略、建設農業(yè)強國的攻堅期。當前，我國人多地少的基本國情未發(fā)生根本改變，耕地空間分布與區(qū)域農業(yè)生產(chǎn)條件、自然地理格局的空間適配性問題依然突出。同時，極端天氣頻發(fā)加劇了耕地生態(tài)風險，使耕地保護面臨多重挑戰(zhàn)。因此，亟須提升耕地現(xiàn)代化治理水平，為區(qū)域高質量發(fā)展提供堅實支撐。
在此背景下，深入解讀新時代耕地保護的科學內涵，總結地方實踐中的成功經(jīng)驗，構建系統(tǒng)完備的“三位一體”制度體系，既是落實黨的二十屆四中全會“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”要求的重要舉措，也是保障國家糧食安全、推進農業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。本文通過理論分析與案例研究相結合的方法，梳理耕地保護的核心邏輯與實施路徑，提出耕地保護的系統(tǒng)性建議，為政策優(yōu)化提供參考。
一、新時代耕地保護的科學內涵
耕地是我國最為寶貴的資源，是維系糧食安全的關鍵物質載體。以習近平同志為核心的黨中央始終將耕地保護擺在國家安全戰(zhàn)略的突出位置，深刻闡明其嚴峻形勢、戰(zhàn)略定位及目標任務，為新時代耕地保護工作指明了前進方向。
（一）邏輯起點：為什么保
作為國家層面的戰(zhàn)略舉措，耕地保護具有堅實的現(xiàn)實基礎與深遠的戰(zhàn)略考量。
堅持實事求是，契合我國耕地資源本底和人口巨大規(guī)模特征的本質要求。習近平總書記從我國人均耕地較少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情以及14多億人口的糧食消費需求實際出發(fā)，指出“我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失”，這是耕地保護最根本的現(xiàn)實依據(jù)。
堅持以人為本，滿足保障群眾切身利益的客觀需要。習近平總書記始終堅持人民立場，指出“城郊大量農田特別是菜地被占，城市蔬菜供應的市場距離越來越遠，成本越來越高，許多低收入群眾已經(jīng)吃不消了”。保障城鄉(xiāng)居民的“菜籃子”供給，守住民生保障底線，這正是保護耕地的重要出發(fā)點和落腳點。
踐行唯物史觀，汲取歷史教訓的必然選擇。習近平總書記指出，“在吃飯問題上不能得健忘癥，不能好了傷疤忘了疼”“保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能放松”。國內外歷史上因破壞耕地導致糧食危機的深痛教訓，時刻提醒我們必須從戰(zhàn)略層面保護好支撐糧食生產(chǎn)的耕地資源。
遵循科學發(fā)展，確保經(jīng)濟社會長期平穩(wěn)發(fā)展的必由之路。面對日趨復雜的國際環(huán)境和持續(xù)上升的不確定性，糧食安全的基礎性地位愈發(fā)凸顯。習近平總書記強調，“保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎”。保護耕地是經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展的“壓艙石”。
（二）保護對象：保什么
耕地保護的根本是維護農業(yè)生產(chǎn)能力與依附于耕地的農耕文化傳承。
數(shù)量保護，核心是確保規(guī)劃確定的保護指標不突破。耕地是糧食生產(chǎn)的空間載體，而其數(shù)量是保障國家糧食安全的首要前提。習近平總書記反復強調，“要嚴守耕地保護紅線，嚴格保護耕地特別是基本農田”，這是耕地保護的核心要求。
質量保護，關鍵是全力提升耕地生產(chǎn)能力。習近平總書記強調，“保耕地，不僅要保數(shù)量，還要提質量”。耕地保護，數(shù)量是基礎，質量是關鍵。耕地保護應更加注重耕地生產(chǎn)能力的保護。
生態(tài)保護，重點是堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。習近平總書記要求，“對山水林田湖草沙進行一體化保護和系統(tǒng)治理”。開展耕地保護必須堅持系統(tǒng)觀念，把“田”放在人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化中考量。
文化保護，核心是切實保護好優(yōu)秀農耕文化遺產(chǎn)。習近平總書記提出，“農耕文化是我國農業(yè)的寶貴財富，是中華文化的重要組成部分，不僅不能丟，而且要不斷發(fā)揚光大”。保護耕地實體的同時，還需把耕地作為農耕文化的載體加以特殊保護。
（三）實施路徑：怎么保
如何管好用好耕地，始終是關系國計民生的基礎性、全局性、戰(zhàn)略性問題。
準確把握耕地保護的方法論。習近平總書記明確提出“耕地保護是一個系統(tǒng)工程”。這一論斷將耕地保護提升到全局性、戰(zhàn)略性高度，貫穿量質并重、嚴格執(zhí)法、系統(tǒng)推進、永續(xù)利用等重大要求，融合人民至上、底線思維、守正創(chuàng)新、問題導向等思想方法，為開展耕地保護工作提供了根本遵循。
強化耕地保護關鍵舉措。習近平總書記強調，“中央要和各地簽訂耕地保護‘軍令狀’，嚴格考核、終身追責，確保18億畝耕地實至名歸”，并提出“調動農民和地方政府保護耕地、種糧抓糧積極性”等要求。這為嚴守耕地保護紅線指明了實踐方向。
正確處理四方面關系。一是正確處理經(jīng)濟社會發(fā)展和耕地保護關系。習近平總書記提出，“推動農業(yè)供給側結構性改革，決不意味著可以忽視糧食生產(chǎn)了”“有些農業(yè)用地是不能動的、硬性的，在這個前提下再來考慮城鎮(zhèn)化規(guī)劃，要避開這些農業(yè)用地”。該論斷精準把握了發(fā)展和保護的辯證統(tǒng)一，彰顯了統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展智慧。
二是正確處理耕地和非傳統(tǒng)耕地關系。習近平總書記提出，要“樹立大農業(yè)觀、大食物觀”，并強調“要在保護好生態(tài)環(huán)境的前提下，從耕地資源向整個國土資源拓展”。該理念順應了食物安全現(xiàn)實需求，也為農業(yè)高質量發(fā)展注入了新思路。
三是正確處理耕地宏觀格局和微觀布局關系。其一，在宏觀層面，習近平總書記提出“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都有責任保面積、保產(chǎn)量，飯碗要一起端，責任要一起扛”，這引導南方省份適當恢復部分耕地。其二，在微觀層面，習近平總書記提出“堅持良田糧用大原則，良田好土要優(yōu)先保糧食，果樹苗木盡量上山上坡”，這體現(xiàn)了系統(tǒng)謀劃的治理邏輯。
四是正確處理耕地占用和補充的關系。習近平總書記提出，“要將非農建設、農業(yè)結構調整、造林種樹等各類對耕地的占用，統(tǒng)一納入占補平衡管理。堅持‘以補定占’，把上年凈增加的耕地數(shù)量作為下年度批準占用耕地的前提”。這為耕地從單一地塊管理向總量管控提供了頂層設計。
二、耕地保護的地方典型實踐
筆者選取大都市、山區(qū)、丘陵湖區(qū)等典型區(qū)域，系統(tǒng)梳理各地耕地保護工作的創(chuàng)新模式與實踐經(jīng)驗，以期為各地因地制宜推進耕地保護工作提供借鑒。
廣東省廣州市南沙區(qū)：“規(guī)劃引領+精細管控+科技賦能”破解大都市耕地保護難題。南沙區(qū)地處珠江口，由圍墾形成的沙田構成了耕地的基底，受咸淡水分界影響，形成了“北種南養(yǎng)”的農業(yè)格局。作為粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略平臺，南沙區(qū)在面臨開發(fā)建設與耕地保護突出矛盾的同時，還需破解耕地碎片化、后備資源不足等難題。為此，南沙區(qū)啟動了耕地保護專項規(guī)劃的編制工作。南沙區(qū)耕地保護專項規(guī)劃主要突出以下三個特點。
一是創(chuàng)新規(guī)劃技術路徑。南沙區(qū)率先開展耕地后備資源潛力與種植適宜性“雙評價”，緊扣城市發(fā)展主軸及北部、中部、南部協(xié)同發(fā)展帶構成的 “一軸三帶” 空間發(fā)展格局，引導耕地集中布局。
二是提升規(guī)劃管控精細化水平。南沙區(qū)出臺銜接村莊規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的《耕地詳細規(guī)劃設計編制指引》，配套“耕地+文旅”“耕地+科研”等點狀供地和設施農業(yè)項目，明確用途管控規(guī)則；規(guī)劃“四個萬畝方+七個千畝方”土地集中整治示范區(qū)，推動耕地、高標準農田、永久基本農田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)“多田套合”。
三是推動耕地保護數(shù)智化轉型。南沙區(qū)編制“耕地保護一張圖”，研發(fā)“集體資產(chǎn)一張圖平臺”。其中，每年動態(tài)更新并推送到村級，明晰耕地用途管控規(guī)則；將需要重點推介的農用地地塊上圖，并明確地塊的現(xiàn)狀條件、用途正負面清單、風貌設計條件等，精準統(tǒng)籌耕地保護和市場需求。
南沙區(qū)耕地保護專項規(guī)劃的編制，既滿足了耕地保護紅線嚴保要求，又顯化了耕地多元價值，為大都市破解耕地保護難題提供了南沙樣本。
湖南省：“水地協(xié)同+農田韌性+工程聯(lián)動”破解丘陵湖區(qū)汛旱并防與耕地置換困境。湖南省水資源豐富，但耕地呈現(xiàn)“零碎化”“易災化”特征，面臨防汛抗旱和耕地保護雙重壓力。2025年，湖南省在岳陽等五市開展試點，探索建立汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進機制。其主要做法如下。
一是堅持水地協(xié)同。湖南省試點提出水地“三大協(xié)同”機制：協(xié)同推進汛旱并防與耕地開發(fā)復墾恢復，穩(wěn)定耕地總量；協(xié)同推進汛旱并防與耕地改造，提升耕地質量；協(xié)同推進汛旱并防與耕地園地林地置換，優(yōu)化耕地布局。該協(xié)同機制緊密契合了耕地“三位一體”保護目標。
二是打造韌性農田。湖南省婁底市依托漣源市水利設施建設，探索實施“以水定地、以水增地、以水養(yǎng)地”改革，建成“旱能灌、澇能排”的韌性農田。同時，湖南省多地因地制宜，形成了稻蝦共養(yǎng)、稻油輪作、生態(tài)共養(yǎng)等特色產(chǎn)業(yè)鏈，有效增加了農民收益。
三是推動工程聯(lián)動。湖南省結合山區(qū)丘陵地形，統(tǒng)籌高標準農田建設、水庫灌區(qū)建設、河道疏浚和流域綜合治理等項目，合理確定適宜新增耕地地塊和可置換調出的低效耕地地塊。
湖南省構建“水地協(xié)同”體系，將自然劣勢轉化為耕地保護優(yōu)勢，優(yōu)化水土資源匹配格局，提高了灌溉效率，提升了耕地開發(fā)空間，為南方丘陵湖區(qū)糧食安全提供實踐范式。
云南省元陽縣：“四素同構+村民自治+產(chǎn)業(yè)賦能”破解山地耕地碎片化與農耕文化傳承問題。云南省山地面積占比高達88.6%，耕地多呈“碎片狀”散布于山間。紅河州元陽縣哈尼梯田便是典型代表。為破解“山地耕地碎片化保護難”與“農耕文化傳承斷層”的雙重困境，元陽縣在耕地文化保護方面開展了一系列探索。
一是堅持農田系統(tǒng)化治理。元陽縣聚焦森林、村寨、梯田和水系“四素”系統(tǒng)完整性，編制82個核心村規(guī)劃及可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，將“四域十片區(qū)二十萬畝”梯田劃入永久基本農田，實施特殊保護。同時，建立部門聯(lián)合執(zhí)法，保障“四素”水系循環(huán)與梯田存續(xù)，破解碎片化耕地“散而難護”的問題。
二是注重村民自治。元陽縣將傳統(tǒng)治理經(jīng)驗轉化為保護動能，將“趕溝人、守林人、木刻分水法、水力沖肥法”等民間管理辦法納入村規(guī)民約，明確村民保護責任；建設哈尼梯田農耕文化展覽館和非遺傳承基地，培養(yǎng)傳承人，解決傳統(tǒng)習俗“傳而難續(xù)”問題。
三是加強科技賦能。元陽縣搭建“數(shù)字哈尼梯田”監(jiān)測平臺，建立“政府+企業(yè)+農戶”經(jīng)營模式，推廣“稻魚鴨”生態(tài)種植養(yǎng)殖模式，提升了碎片化耕地的經(jīng)濟價值，破解“護而無利”難題。
元陽縣農耕文化保護，精準破解了云南省山區(qū)耕地“碎而難護”與農耕文化“傳而難續(xù)”的核心難題，既守住了碎片化耕地的生態(tài)本底，又延續(xù)了傳統(tǒng)農耕文化，為西南山地省份耕地文化保護提供了實踐路徑。
三、“十五五”耕地保護實施建議
為落實黨的二十屆四中全會“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的要求，結合新時代耕地保護的科學內涵與地方實踐經(jīng)驗，筆者建議，“十五五”時期應以規(guī)劃為引領，構建數(shù)量穩(wěn)定、質量提升、生態(tài)優(yōu)化“三位一體”耕地保護制度體系。
（一）堅持底線思維，確保耕地總量動態(tài)平衡
筆者建議，通過“穩(wěn)總量、控流量、拓余量”三維發(fā)力，筑牢國家糧食安全數(shù)量根基。
穩(wěn)總量：落實耕地保護任務，合理有序處置歷史遺留問題。要綜合考慮耕地資源本底及人口、氣候變化和膳食結構調整，區(qū)分常態(tài)和應急情形，基于大食物觀視角，科學測算不同時間序列中的耕地保護任務，提升耕地保護制度與經(jīng)濟社會發(fā)展的適配性；實行“算大賬”，確保規(guī)劃期內耕地、永久基本農田、可長期穩(wěn)定利用耕地、水田規(guī)?？偭縿討B(tài)平衡；優(yōu)化耕地認定規(guī)則， 顯化對耕地生產(chǎn)能力的保護，并開展耕地評定，優(yōu)化耕地管理范圍；按照“認定一批”“恢復一批”“置換一批”的方式，分類合理有序推動耕地治理。
控流量：嚴控各類占用耕地，嚴格補充耕地。應實行建設用地總量控制，持續(xù)引導內涵式、集約化發(fā)展，嚴格約束各類建設對耕地的占用；構建部門協(xié)同、分級管理、職責明晰、監(jiān)管有力的占補平衡新機制，嚴格補充耕地管理；按照耕地保護和國土綠化空間專項規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調耕園林草空間，在耕地補充空間有序實施補充耕地；嚴格用于彌補各類建設占用的補充耕地監(jiān)督，確保占優(yōu)補優(yōu)；嚴控在林草空間和林草補充空間新增耕地。
拓余量：挖掘耕地后備資源，拓展農業(yè)生產(chǎn)空間。要開展耕地后備資源更新評價，科學劃定適宜開發(fā)空間；優(yōu)先將補充耕地空間中的恢復屬性地類，有序恢復為耕地；在水資源條件具備的地區(qū)，適度開發(fā)鹽堿地資源補充耕地；探索戈壁、荒漠發(fā)展可持續(xù)現(xiàn)代設施農業(yè)。
（二）堅持數(shù)量和質量并重，推動耕地質量逐步提升
筆者建議，通過優(yōu)化耕地宏觀格局、高標準農田建設、永久基本農田提質、林耕科學置換，實現(xiàn)耕地“量質齊升”。
推動耕地和永久基本農田保護空間正向優(yōu)化。應依據(jù)耕地保護和國土綠化空間專項規(guī)劃確定的耕地空間和耕地補充空間，結合國土空間規(guī)劃動態(tài)維護，構建“區(qū)域協(xié)調、供需匹配”的耕地宏觀格局。
一是堅持“大穩(wěn)定、小調整”原則，在耕地保護空間開展高標準農田建設等，逐步增加優(yōu)質耕地比例；同步將耕地空間中的陡坡耕地、影響行洪安全的河湖耕地、零星破碎難以利用的耕地等逐步退出，實現(xiàn)“優(yōu)進劣出”。
二是優(yōu)先將建成的集中連片高標準農田納入永久基本農田保護區(qū)，實行特殊保護。
三是因地制宜把山上的耕地引導到山下，果樹苗木上山上坡；統(tǒng)籌防汛抗旱與耕地置換，減少災害損失的同時，提升耕地與水資源適配度，優(yōu)化耕地空間布局，提升耕地質量。
逐步把適宜的永久基本農田建成高標準農田。一是優(yōu)先在永久基本農田集中連片區(qū)域、糧食生產(chǎn)功能區(qū)開展高標準農田建設，重點完善灌溉排水、田間道路、農田防護等設施，提升耕地質量。
二是推進黑土地保護工程，實施秸稈還田、有機肥施用等土壤肥力提升措施，以及坡耕地治理、水土保持等侵蝕防治措施。
三是健全高標準農田長效管護機制，明確管護主體，落實管護資金，確保建成后農田設施持續(xù)運行、質量長期穩(wěn)定。
（三）堅持保護和利用并行，強化耕地生態(tài)空間優(yōu)化和利用效能提升
筆者建議，應按照“民生為本、生態(tài)優(yōu)先”導向，通過優(yōu)化耕地生態(tài)空間、提升耕地保護效能，實現(xiàn)耕地生態(tài)保護與民生改善協(xié)同推進。
構建生態(tài)友好型耕地空間格局。一是綜合現(xiàn)狀地類、規(guī)劃空間、管理規(guī)則、權屬關系，深化耕地園地林地草地系統(tǒng)治理，提升耕地資源在自然資源空間的治理效能。
二是強化補充耕地選址與水資源分布協(xié)同；結合河道治理、防洪規(guī)劃修訂等，制定河湖范圍內影響行洪安全的不穩(wěn)定耕地逐步退出計劃；讓中度、重度超采區(qū)合理退出部分耕地，緩解地下水超采壓力。
三是加強土地綜合整治與高標準農田建設項目科學設計，統(tǒng)籌農田防護林、節(jié)水灌溉設施等農田配套設施建設，改善農田生態(tài)環(huán)境。
四是加強農田生態(tài)監(jiān)測，定期評估土壤質量、生物多樣性等生態(tài)指標，及時調整建設與管護措施。
提升耕地保護的民生與經(jīng)濟效能。應強化耕地保護和國土綠化空間專項規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、村莊規(guī)劃、全域土地綜合整治方案實施協(xié)同，實現(xiàn)保護與發(fā)展同向發(fā)力；推進全域土地綜合整治，嚴守田園風貌與鄉(xiāng)村原生肌理，預留設施農業(yè)、休閑農業(yè)發(fā)展空間，盤活集體土地資產(chǎn)；拓寬輪作方式耕地認定范圍；因地制宜推廣稻漁、稻蟹等生態(tài)立體種養(yǎng)模式，提升耕地單位產(chǎn)出與綜合收益，實現(xiàn)保護責任可落地、民生效益可感知、經(jīng)濟效能可量化。
踐行大食物觀，拓展食物供給渠道。要兼顧糧食安全與食物多元需求，合理利用山地、林地、灘涂、水域等非耕地資源，發(fā)展林下種養(yǎng)、設施農業(yè)等業(yè)態(tài)，分流耕地生產(chǎn)承載壓力；加大在超大、特大和大中城市周邊發(fā)展現(xiàn)代都市型智慧設施農業(yè)的支持力度，提升城市自主食物保障能力；推廣立體種植、循環(huán)種養(yǎng)等節(jié)地高效模式，提升土地綜合產(chǎn)出效能；健全耕地、林地、草地用途管制制度。
（四）強化保障支撐，健全系統(tǒng)治理與長效機制建設
筆者建議，要圍繞耕地數(shù)智化監(jiān)管、監(jiān)管和考核、農民權益保障等方面，構建全方位的支撐體系。
構建耕地數(shù)智化監(jiān)管體系。要深化“一張圖”建設，進一步整合耕地現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理、權屬多源數(shù)據(jù)，夯實數(shù)據(jù)基底；圍繞劃定的耕地保護空間，研發(fā)多維度耕地動態(tài)預警模型，建立全域立體耕地保護監(jiān)測網(wǎng)絡；聚焦管理場景需求，系統(tǒng)厘清耕地全鏈條管理數(shù)據(jù)底層邏輯，建立健全各應用模塊的數(shù)據(jù)動態(tài)聯(lián)動機制；推動耕地保護監(jiān)督模式從被動響應向主動預判轉型，全面提升耕地保護治理能力。
嚴格耕地保護監(jiān)管和考核。要健全國家層面規(guī)劃實施技術監(jiān)督和基層主動發(fā)現(xiàn)相結合的耕地監(jiān)管機制；依據(jù)劃定的耕地保護空間開展耕地保護監(jiān)管；推動耕地保護行政執(zhí)法和刑事司法銜接，完善線索移交、案件移送、信息共享、信息發(fā)布制度；堅持“實事求是、科學考核、為基層減負”原則，優(yōu)化耕地保護考核規(guī)則，發(fā)揮指揮棒作用，引導“現(xiàn)狀耕地”向“規(guī)劃耕地”轉變。
強化農民權益保障與激勵。要整合各類涉農資金，重點加大對建成高標準農田并劃入永久基本農田地塊的投入力度，激發(fā)耕地保護積極性；提升農民在推進“小田并大田”、耕地恢復等工作中的參與度；嚴格規(guī)范農村耕地流轉合同管理，明確種植用途和違約責任等核心條款，落實耕地用途約束，確保農民合理收益。
責任編輯：經(jīng)濟研究處
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